"Lo Stato di diritto c’è! Il T.A.R. del Lazio smaschera l’anti-concorrenzialità della maxi centrale di committenza. Riportiamo la sentenza per esteso e ad accesso libero, in quanto si tratta di una questione di decisiva importanza per la democrazia, e giuridica e socio-economica. Lo ripetiamo per l’ennesima volta: il problema è solo politico" (questo dicevamo già l'anno scorso). Ora il Consiglio di Stato chiude il cerchio. E L'ANAC faccia meno carte e vigili di più!
Da www.giustizia-amministrativa.it
Pubblicato il 30/08/2016
N. 09441/2016 REG.PROV.COLL.
N. 14292/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14292 del 2015, proposto da:
Mondialpol Security Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Cataldi e Alessandra Testuzza, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Claudio Cataldi in Roma, via Stazzema, 20;
contro
Consip Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Guarino e Cecilia Martelli, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, piazza Borghese, 3;
per l'annullamento
del bando di gara pubblicato da Consip in data 15 ottobre 2015, avente ad oggetto l'affidamento dei servizi integrati di vigilanza presso i siti in uso, a qualsiasi titolo, alle pubbliche amministrazioni - ID 1628, nonché del relativo disciplinare di gara, del capitolato tecnico e di tutti gli ulteriori allegati al bando di gara.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Consip Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2016 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
La ricorrente espone di essere un Istituto di vigilanza, di medie dimensioni, operante sul mercato da oltre trent’anni, munito di licenza rilasciata dal Prefetto di Palermo con decreto del 7 gennaio 2013.
Soggiunge di essere presente da diversi anni nel mercato delle commesse pubbliche e di prestare ormai la parte maggioritaria dei servizi di vigilanza nei confronti delle pubbliche amministrazioni.
La Consip, con bando pubblicato in data 15 ottobre 2015, ha indetto una gara d’appalto a procedura aperta, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento dei servizi integrati di vigilanza presso i siti in uso, a qualunque titolo, alle pubbliche amministrazioni ed ha suddiviso l’appalto in 13 lotti territoriali.
La ricorrente – nel premettere che, in ragione dell’accorpamento di territori molto estesi ed eterogenei, i requisiti di partecipazione previsti dal bando sarebbero sproporzionati e metterebbero praticamente fuori gioco gli istituti di vigilanza di medie dimensioni ancora indipendenti ed autonomi, a tutto vantaggio dei grandi gruppi che possono contare su più Istituti di vigilanza muniti di licenza prefettizia e nello specificare che lo spazio di partecipazione alla gara sarebbe ulteriormente ridotto dal fatto che l’art. 2.1 del disciplinare consente alle imprese di concorrere per più lotti purché si disponga di un fatturato specifico in misura almeno pari alla somma di quanto richiesto per la partecipazione ai singoli lotti – ha proposto il presente ricorso, articolando i seguenti motivi di impugnativa:
Violazione dei principi di libera iniziativa economica e di concorrenza. Violazione dei principi di parità di trattamento e buon andamento dell’azione amministrativa nonché dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria.
Il valore dell’appalto (540 milioni di euro) attribuirebbe allo stesso un’enorme rilevanza strategica, tale da condizionare la struttura del mercato dei servizi di sicurezza nel prossimo triennio.
L’estrema concentrazione della committenza dovrebbe essere bilanciata da una ripartizione in lotti che sia tale da favorire condizioni di efficienza del mercato dal lato dell’offerta, vale a dire, per un verso, dovrebbe incentivare la crescita dimensionale delle imprese di sicurezza, per altro verso, dovrebbe garantire un’adeguata numerosità di soggetti aziendali tra loro autonomi e indipendenti in modo che siano effettivamente capaci di offrire servizi di sicurezza nell’ambito di una competizione tale da consentire la decrescita dei costi di servizi a fronte di livelli costanti o crescenti della loro qualità.
La base d’asta di ogni singolo lotto sarebbe particolarmente rilevante, oscillando da un minimo di 38 milioni di euro ad un massimo di 46 milioni di euro e ciò si rifletterebbe sulla definizione dei requisiti di capacità economico-finanziaria delle imprese partecipanti alla gara (da un minimo di 18,75 milioni di euro ad un massimo di 23 milioni di euro).
Il mercato italiano dei servizi di sicurezza si connoterebbe per la presenza di un gruppo ristretto di grandi operatori e da numerose altre imprese di dimensione media o piccola, per cui le seconde dovrebbero dare vita a raggruppamenti temporanei molto estesi per conseguire il requisito economico-finanziario o altrimenti dovrebbero trovare l’accordo con un grande player.
La stazione appaltante, nel definire la parcellizzazione in lotti ed il loro valore a base d’asta con il conseguente requisito economico-finanziario, non avrebbe ben considerato la struttura del mercato oppure avrebbe optato per una soluzione tale da favorire le imprese di una determinata scala implicando l’espulsione dal mercato di tutte le altre.
L’intera architettura della gara, in definitiva, sarebbe affetta da irragionevolezza e deficit di proporzionalità.
La Consip ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
In particolare, ha evidenziato che la gara in esame è destinata ad assorbire una parte minoritaria della domanda complessiva e che le imprese non aggiudicatarie potranno sempre soddisfare il restante 70% della domanda pubblica nonché la maggior parte del mercato complessivo, di clientela privata; ha altresì posto in rilievo che il mercato dei servizi di sicurezza è caratterizzato dalla presenza di un gruppo di 24 operatori aventi dimensione nazionale che coprono circa il 65% del mercato, il cui fatturato va da 146 milioni di euro a 22,9 milioni di euro, mentre il restante 35% del mercato è composto da istituti di vigilanza che lavorano in un ambito territoriale limitato, ciascuno avente una quota di mercato all’incirca inferiore all’1%.
La stazione appaltante ha inoltre rappresentato di avere sottoposto la documentazione di gara ed una tabella dei potenziali partecipanti all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che ha dato una valutazione positiva della strategia di gara, e che la partecipazione di imprese che non raggiungono gli importi di fatturato richiesti non è preclusa, essendo ad esse consentito il ricorso agli istituti del raggruppamento temporaneo di imprese e dell’avvalimento.
In altri termini, la Consip ha sostenuto che la ricorrente ben avrebbe potuto concorrere in RTI o ricorrendo all’avvalimento.
Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.
L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 16 dicembre 2015, n. 5669, pronunciata dalla Terza Sezione di questo Tribunale; il relativo appello è stato respinto con ordinanza 7 aprile 2016, n. 1172, pronunciata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato.
All’udienza pubblica del 6 luglio 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. La Consip Spa ha indetto una gara per l’affidamento dei servizi integrati di vigilanza presso i siti in uso, a qualsiasi titolo, alle pubbliche amministrazioni localizzati all’interno di ciascuno dei seguenti 13 lotti:
Lotto 1: Regioni Valle d’Aosta, Piemonte 1 (province di Torino, Cuneo, Asti e Biella) e Liguria 1 (province di Imperia, Savona e Genova) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 41 milioni;
Lotto 2: Regioni Piemonte 2 (province di Vercelli, Verbano-Cusio-Ossola e Novara) e Lombardia 1 (province di Milano e Monza-Brianza) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 44 milioni;
Lotto 3: Regioni Lombardia 2 (province di Varese, Como, Sondrio, Bergamo, Brescia, Pavia, Cremona, Mantova, Lecco e Lodi) e Piemonte 3 (provincia di Alessandria) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 40,5 milioni;
Lotto 4: Regioni Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige e Veneto fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 41,5 milioni;
Lotto 5: Regioni Liguria 2 (provincia di La Spezia) e Toscana fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 39,5 milioni;
Lotto 6: Regioni Emilia Romagna, Marche, Umbria, Abruzzo e Lazio 2 (provincia di Rieti) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 38 milioni;
Lotto 7: Regioni Sardegna e Lazio 1 (province di Viterbo, Latina e Frosinone) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 38,5 milioni;
Lotto 8: Comune di Roma A (municipi 1° e 2 ° del comune di Roma Capitale) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 46 milioni;
Lotto 9: Comune di Roma (tutti i municipi del Comune di Roma Capitale ad esclusione del 1° e del 2°) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 45,5 milioni;
Lotto 10: Regioni Puglia e Molise 1 (provincia di Campobasso) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 40 milioni;
Lotto 11: Regioni Campania 1 (province di Napoli e Caserta) e Molise 2 (provincia di Isernia) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 45 milioni;
Lotto 12: Regioni Campania 2 (province di Benevento, Avellino e Salerno), Basilicata e Calabria 1 (province di Cosenza, Catanzaro, Crotone e Vibo Valentia) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 37,5 milioni;
Lotto 13: Regioni Sicilia e Calabria 2 (provincia di Reggio Calabria) fino al raggiungimento dell’importo massimo di euro 43 milioni.
Tra i requisiti di capacità economica e finanziaria per la partecipazione alla gara, il punto 17.2, lett. a), del bando ha previsto l’aver realizzato, complessivamente negli ultimi due esercizi finanziari approvati alla data di pubblicazione del bando, un fatturato specifico per la prestazione di servizi di vigilanza attiva (insieme di attività finalizzate alla protezione di beni mobili e immobili in conformità al D.M. n. 269/2010, classi funzionali A e B), di vigilanza passiva (insieme di attività finalizzate a favorire l’ordinata fruizione di beni mobili e immobili da parte del personale dipendente, dei visitatori e di terzi in genere, c.d. “portierato e accoglienza”), e di fornitura e/o manutenzione di strumenti e/o di impianti tecnologici di sicurezza anticrimine, complessivamente non inferiore al valore annualizzato del massimale del lotto (tenuto conto della durata di due anni della convenzione), IVA esclusa, per il quale si presenta offerta, secondo quanto di seguito indicato:
Lotto 1: euro 20,5 milioni Iva esclusa;
Lotto 2: euro 22 milioni Iva esclusa;
Lotto 3: euro 20,25 milioni Iva esclusa;
Lotto 4: euro 20,75 milioni Iva esclusa;
Lotto 5: euro 19,75 milioni Iva esclusa;
Lotto 6: euro 19 milioni Iva esclusa;
Lotto 7: euro 19,25 milioni Iva esclusa;
Lotto 8: euro 23 milioni Iva esclusa;
Lotto 9: euro 22,75 milioni Iva esclusa;
Lotto 10: euro 20 milioni Iva esclusa;
Lotto 11: euro 22,5 milioni Iva esclusa;
Lotto 12: euro 18,75 milioni Iva esclusa;
Lotto 13: euro 21,5 milioni Iva esclusa.
Per ciascun lotto per il quale si presenta offerta, il fatturato specifico deve essere stato realizzato, con riferimento alle diverse attività sopra indicate, nelle seguenti misure:
almeno il 70% con riguardo ai servizi di vigilanza attiva (classi funzionali A e B di cui all’art. 2 del D.M. 269/2010);
almeno il 25% con riguardo ai servizi di vigilanza passiva;
almeno il 5% con riguardo alle attività di forniture e/o di manutenzione di strumenti e/o di impianti tecnologici di sicurezza anticrimine.
Il punto 2.1 del disciplinare ha previsto che il soggetto che intende partecipare a più lotti è tenuto a presentarsi sempre nella medesima forma (individuale o associata) e, in caso di R.T.I. o Consorzi, sempre con la medesima composizione, pena l’esclusione del soggetto stesso o del concorrente in forma associata cui il soggetto partecipa.
Lo stesso punto 2.1 del disciplinare, con riferimento alle condizioni minime di partecipazione di cui all’art. 17 del bando di gara, specifica che il concorrente che intende partecipare a più lotti deve possedere i requisiti di partecipazione di cui al punto 17.2, lett. a), del bando di gara in misura almeno pari alla somma di quanto richiesto per la partecipazione ai singoli lotti; a ciascun concorrente che ha presentato offerta e risulti primo in graduatoria per più lotti potranno essere aggiudicati fino ad un massimo di tre lotti, individuati partendo dal lotto di maggiore rilevanza economica tra i lotti per i quali è risultato primo nella graduatoria provvisoria e procedendo in ordine decrescente di rilevanza economica.
Il limite dei tre lotti aggiudicabili, peraltro, non trova applicazione, con conseguente possibilità di procedere con l’aggiudicazione ad uno stesso concorrente di un numero di lotti superiore, in ipotesi tassativamente indicate.
2. La ricorrente ha interesse ed è legittimata a contestare la disciplina di gara dettata dalla Consip in quanto non possiede il requisito finanziario necessario a consentirle la partecipazione individuale ad uno o più lotti della procedura di selezione, sicché, pur potendo partecipare in raggruppamento temporaneo di imprese o ricorrere all’avvalimento, gli impugnati atti di disciplina della gara producono una lesione diretta alla sua sfera giuridica.
3. Il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto secondo quanto di seguito indicato.
3.1 Un contratto di appalto stipulato da una amministrazione pubblica si distingue da un analogo contratto stipulato tra soggetti privati sia per la rilevanza giuridica assunta dai motivi che spingono la parte pubblica a contrarre sia e soprattutto per le modalità di scelta del contraente.
La libertà di scelta del contraente costituisce uno dei fondamentali pilastri dell’autonomia privata, per cui il contraente privato, di norma, può scegliere discrezionalmente con chi contrarre; la pubblica amministrazione, invece, è tenuta a scegliere il proprio contraente in esito ad una apposita procedura (rectius: procedimento) ad evidenza pubblica.
Il corpus normativo di disciplina dell’evidenza pubblica era originariamente costituito dalla legge di contabilità di Stato, R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, e dal suo regolamento di attuazione, R.D. 23 maggio 1924, n. 827, ed era finalizzato alla individuazione del “giusto” contraente dell’amministrazione, vale a dire del contraente in grado di offrire le migliori prestazioni e garanzie alle condizioni più vantaggiose, per cui la ratio della normativa sull’evidenza pubblica era volta esclusivamente al controllo della spesa pubblica per il miglior utilizzo del denaro della collettività (cd. concezione contabilistica).
A tale esigenza di tutela degli interessi pubblici si è aggiunta, sotto la spinta dei principi e delle direttive comunitarie, l’esigenza di tutela della libertà di concorrenza e di non discriminazione tra le imprese.
Di talché, la concorrenzialità nell’aggiudicazione, che ha il suo elemento cardine nel principio di massima partecipazione alla gara delle imprese in possesso dei requisiti richiesti, in origine funzionale al solo interesse finanziario dell’amministrazione, nel senso che la procedura competitiva tra imprese era (ed è) ritenuta la modalità più efficace per garantire la migliore spendita del denaro pubblico, è diventata un’espressione dell’ondata neoliberista degli ultimi decenni dello scorso secolo, che ha portato le autorità comunitarie a prendere in considerazione - ai fini della tutela della concorrenza, che dovrebbe garantire l’efficiente allocazione delle risorse sul mercato - l’impatto concorrenziale prodotto dalle amministrazioni pubbliche in qualità di committenti o di concedenti, per cui ogni singola gara diviene uno specifico e temporaneo micromercato nel quale le imprese di settore possono confrontarsi.
La compresenza della duplice esigenza volta alla tutela della concorrenza tra le imprese ed al buon uso del denaro della collettività è stata chiaramente delineata dalla giurisprudenza europea la quale, nel dichiarare che uno degli obiettivi della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici è costituito dall’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile e che è nell’interesse del diritto comunitario che venga garantita la più ampia partecipazione possibile di offerenti ad una gara d’appalto, ha aggiunto che siffatta apertura alla concorrenza è prevista non soltanto con riguardo all’interesse comunitario alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, ma anche nell’interesse stesso dell’amministrazione aggiudicatrice che disporrà così di un’ampia scelta circa l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica interessata.
L’art. 2 del d.lgs. 163/2006, in tale ottica, oltre ad indicare che l’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture ai sensi del “codice” deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza (principi ispirati alla tutela della pubblica amministrazione per il controllo ed il miglior utilizzo delle finanze pubbliche), ha specificato che l’affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e pubblicità (principi ispirati alla tutela delle imprese concorrenti e del corretto funzionamento del mercato).
Con il nuovo codice degli appalti pubblici e delle concessioni (d.lgs. n. 50 del 2016), risulta evidente che la funzione proconcorrenziale delle regole di evidenza pubblica ha assunto ancora maggiore rilievo ed è divenuta il baricentro del sistema.
L’art. 2 del nuovo codice, in particolare, sancisce che le disposizioni ivi contenute sono adottate nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, sicché è consequenziale ritenere che i provvedimenti adottati in applicazione del codice dei contratti ove non realizzino detta finalità violano le regole stesse ed i principi di libera concorrenza.
La considerazione che il centro di gravità del settore degli appalti pubblici è ormai costituito dalla necessità di garantire il libero esplicarsi della concorrenza, peraltro, non determina la regressione del coesistente interesse pubblico alla scelta del miglior contraente al fine di garantire il migliore utilizzo possibile delle risorse finanziarie della collettività, interesse che - sebbene non più indicato in modo espresso come nell’art. 2 d.lgs. n. 163 del 2006 - è ontologicamente presente nel sistema ed è comunque richiamato nel nuovo codice.
Le due “anime” della normativa sostanziale dell’evidenza pubblica, in linea di massima, possono e devono essere perseguite contemporaneamente, atteso che la massima partecipazione alla gara è funzionale alla realizzazione di entrambe le finalità.
Il principio del favor partecipationis, pertanto, è stato scolpito a chiare lettere anche nella disciplina legislativa.
L’art. 2 bis del d.lgs. n. 163 del 2016 stabilisce non solo che, nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali, ma anche che i criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le piccole e medie imprese; l’art. 83, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016 stabilisce altresì che i requisiti e le capacità per partecipare alle gare sono attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, tenendo presente l’interesse pubblico ad avere il più alto numero di partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione.
Tale fondamentale principio riguarda a maggior ragione le centrali di committenza considerata l’elevata incidenza che gli appalti dalla stessa affidati, per il loro valore e per l’estensione delle amministrazioni che se ne avvalgono, sono destinati ad avere sui relativi mercati.
La Consip sostiene che la gara è stata indetta in fedele applicazione dell’art. 26, legge n. 488 del 1999, disposizione che si inserisce nel processo di razionalizzazione della spesa pubblica con la finalità di creare economie di scala, ottimizzare i processi e ridurre i costi derivanti dalla parcellizzazione delle procedure.
Il thema decidendum del presente giudizio, però, non è quello di verificare la legittimità dell’indizione della gara, che non è stata posta in contestazione, ma quello di verificare la legittimità della disciplina di gara laddove preclude alle piccole e medie imprese, tra le quali la ricorrente, di poter partecipare individualmente alle procedure selettive dei singoli lotti.
La ragionevolezza della disciplina di gara dettata dalla Consip nel caso di specie postula la verifica del concreto perseguimento dell’obiettivo della massima partecipazione delle imprese di settore alle gare, funzionale, come detto, alla realizzazione di entrambe le finalità di carattere generale sottese alla normativa sostanziale dell’evidenza pubblica.
La censura dedotta e che va indagata, insomma, è quella dell’eccesso di potere nella formazione di una lex specialis della gara che preclude la partecipazione individuale alle piccole e medie imprese.
Il disciplinare di gara, nelle premesse, ha posto in rilievo che:
- assume fondamentale importanza la possibilità di selezionare attraverso la gara operatori economici dotati di: 1) capacità economico-finanziaria proporzionata al valore annuo del contratto tale da garantire la congruità della capacità produttiva dell’impresa fornitrice con l’impegno prescritto dal contratto aggiudicato; 2) capacità tecniche ed organizzative, idonee a garantire un adeguato ed elevato livello qualitativo dei servizi, in considerazione anche del numero e delle tipologie delle amministrazioni coinvolte;
- anche sulla base di un’approfondita analisi del mercato di riferimento preventivamente svolta, il requisito di fatturato specifico di cui al punto 17.2 lettera a) del bando di gara è tale da garantire comunque la più ampia partecipazione alla gara da parte degli operatori economici che competono nel settore dei servizi oggetto di gara;
- al fine di incentivare la partecipazione in forma associata alla gara da parte degli operatori economici del mercato di riferimento e, conseguentemente, di favorire anche la partecipazione delle piccole e medie imprese di settore potenzialmente interessate, è stata incentivata nella presente gara la partecipazione di RTI o Consorzi;
- per la partecipazione alla gara in forma di RTI, non è prescritto, tra l’altro, il possesso da parte delle relative imprese mandanti di percentuali minime del requisito di fatturato specifico.
Il Collegio rileva, in primo luogo, che la costituzione di un Raggruppamento Temporaneo di Imprese o il ricorso all’avvalimento sono il frutto di scelte discrezionali di tutte le imprese coinvolte, per le quali non è sufficiente la volontà della piccola o media impresa che intende partecipare alla gara, essendo necessaria anche una coincidente volontà delle altre imprese nella costituzione dell’eventuale raggruppamento e dell’impresa o delle imprese ausiliarie nell’avvalimento.
Pertanto, l’astratta possibilità di costituire un RTI o di ricorrere all’avvalimento non esclude che una preclusione alla possibile partecipazione individuale dell’impresa si concreti in un vulnus al principio del favor partecipationis e, quindi, in una lesione sia alla sfera giuridica dell’impresa che non può partecipare individualmente sia alle finalità pubblicistiche a base della normativa in materia.
La Consip ha specificato, come indicato, che, al fine di garantire la più ampia partecipane alla gara degli operatori economici del settore, anche sulla base di un’approfondita analisi del mercato di riferimento, ha determinato il requisito di fatturato specifico di cui al punto 17.2 lettera a) del bando di gara.
Tuttavia, il “cuore” della controversia non riguarda tanto la congruità del fatturato specifico richiesto per la partecipazione alla gara quanto la logicità, in rapporto al descritto e fondamentale principio del favor partecipationis, di una suddivisione in lotti territorialmente molto estesi, per i quali sono richiesti requisiti economico-finanziari di importo tale da escludere la possibile partecipazione individuale delle piccole e medie imprese.
In altri termini, la questione posta all’attenzione di questo Tribunale non si concreta tanto nel valutare la congruità del fatturato specifico richiesto tra i requisiti capacità economica e finanziaria per la partecipazione alla gara – il quale, in quanto pari al valore annualizzato del massimale del lotto per il quale si presenta l’offerta, non può ritenersi di per sé irragionevole – quanto nel valutare se la suddivisione dell’appalto, riguardante l’intero territorio nazionale, in 13 lotti abbia consentito di definire gli ambiti territoriali ottimali, vale a dire gli ambiti in cui la concorrenza, la cui tutela reca in sé la garanzia di un corretto funzionamento del mercato, possa esplicarsi più efficacemente con conseguente beneficio, oltre che per il mercato, in cui le imprese di settore possono confrontarsi pienamente e liberamente, per la stessa stazione appaltante e, quindi, per la collettività sia in termini di qualità dei servizi resi dal miglior offerente sia in termini di prezzi allo stesso corrisposti.
La suddivisione dell’appalto in tredici lotti determina l’indizione di altrettante gare di rilievo quasi sempre ultraregionale (ad eccezione di quelle relative al Comune di Roma Capitale), per cui è con riferimento al singolo micromercato, costituito da ciascuno dei tredici lotti, che occorre verificare se lo stesso assume le sembianze di un ambito territoriale ottimale, in cui la concorrenza tra tutte le imprese del settore può svolgersi pienamente, efficacemente e liberamente.
L’individuazione dell’ambito territoriale ottimale postula, soprattutto in una gara di estrema rilevanza quale quella in esame, un’articolata istruttoria ed uno specifico obbligo motivazionale.
La Consip, nella propria memoria, ha rappresentato che l’individuazione dei lotti geografici è stata frutto di un’approfondita istruttoria.
In particolare: sono stati esaminati circa 1.200 bandi per servizi di vigilanza negli anni 2011-2013 pubblicati nella banca dati ANAC; vi sono stati 4 incontri con le principali associazioni di categoria; è stato consultato l’elenco completo di circa 1.000 istituti di vigilanza detentori di licenza prefettizia al fine di verificare la coerenza della conformazione del lotto con la loro distribuzione territoriale; sono state consultate 121 imprese, tra cui la Mondialpol Security.
La centrale di committenza ha inoltre sostenuto che i requisiti economico – finanziari, pienamente conformi alla regola stabilita dall’AGCM, garantiscono un’adeguata concorrenzialità, atteso che il mercato risulta caratterizzato dalla presenza di 24 imprese di grandi dimensioni, uniformemente distribuite nei vari lotti, che coprono circa il 65% del mercato, il cui fatturato va da 146 milioni di euro a 22,9 milioni di euro, mentre il restante 35% del mercato è presidiato da istituti di vigilanza che lavorano in un ambito territoriale limitato, ciascuno avente una quota di mercato all’incirca inferiore all’1%.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in data 11 settembre 2015, con riferimento alla richiesta di parere formulata ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287 del 1990, ha ritenuto, nell’adunanza del 9 settembre 2015, che le previsioni contenute nelle bozze del bando di gara siano sostanzialmente conformi agli orientamenti già espressi in materia di bandi di gara predisposti dalla Consip e, in ogni caso, si è riservata di valutare gli esiti della gara, ove nel corso del suo svolgimento emergano elementi suscettibili di configurare illeciti.
Il Collegio ritiene che sia manifestamente illogico considerare ambiti territoriali ottimali, nel senso in precedenza illustrato, lotti per l’affidamento dei quali possono concorrere individualmente soltanto 24 imprese (18 secondo la puntuale ricostruzione operata dalla ricorrente), con esclusione delle altre numerosissime imprese, di piccole e medie dimensioni, che compongono il mercato.
La scelta della centrale di committenza di suddividere il territorio nazionale in lotti di dimensioni tali da richiedere un fatturato specifico per la partecipazione in possesso solo degli operatori più rilevanti del mercato, pertanto, ha violato il fondamentale principio del favor partecipationis limitando in modo irragionevole la facoltà di presentazione individuale delle offerte e non garantendo in tal modo né l’esplicarsi di un piena apertura del mercato alla concorrenza né i risparmi di spesa potenzialmente derivanti da una più ampia gamma di offerte relative ai singoli lotti.
L’ambito territoriale ottimale, in definitiva, dovrebbe consentire il funzionamento di un mercato in cui la facoltà di presentare offerte in forma singola sia concessa non solo ai player dello stesso, ma anche, per quanto possibile, alle imprese di medie e piccole dimensioni al fine di incentivare una concorrenza piena, con possibilità per ogni impresa di incrementare le proprie qualificazioni e la propria professionalità, e di trarre i potenziali benefici in termini di qualità di servizi resi e di prezzi corrisposti.
Di tale scelta, peraltro, non è stata fornita una motivazione sufficiente, tale da dare plausibilmente conto della sua non manifesta illogicità.
D’altra parte - sebbene tale circostanza non assuma rilievo ai fini della definizione del presente giudizio trattandosi di un evento successivo alla proposizione del gravame e, quindi, all’adozione degli atti impugnati – dalla documentazione depositata da Consip in relazione ai partecipanti alla gara è possibile desumere che per i tredici lotti vi è stata la presentazione di un esiguo numero di offerte (rispetto alla verosimile potenzialità del settore) e che, in relazione al lotto n. 13 comprendente la Sicilia e di più specifico interesse per la ricorrente munita di licenza rilasciata dal Prefetto di Palermo, vi è stata la presentazione di sole due offerte da parte di due raggruppamenti temporanei di imprese.
La fondatezza delle esaminate censure determina la fondatezza del ricorso ed il suo accoglimento e, per l’effetto, l’annullamento degli impugnati atti di disciplina della gara.
4. Le spese del giudizio, in ragione della complessità e della novità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli impugnati atti di disciplina della gara.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Silvia Martino, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro Antonino Savo Amodio
Cfr. ora Cons. Stato, V, 6 marzo 2017, n. 1038.
Pubblicato il 06/03/2017
N. 01038/2017REG.PROV.COLL.
N. 08362/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8362 del 2016, proposto da:
Consip s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Guarino e Cecilia Martelli, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, piazza Borghese, n. 3;
contro
Mondialpol Security s.p.a., in persona del in persona del presidente del consiglio d’amministrazione e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Cataldi e Alessandra Testuzza, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Stazzema, n. 20;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Ministero dell’economia e finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
IVRI Istituti di vigilanza riuniti d’Italia s.p.a. unipersonale, in persona dell’amministratore delegato e legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con Gemmo s.p.a., IVRI servizi fiduciari s.r.l., IVRI tecnologia s.r.l., KSM service s.r.l., KSM s.p.a., Serfid s.c.p.a., Sicurcenter s.p.a., Sicutransport s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Vinti, Enzo Robaldo e Pietro Ferraris, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Emilia, n. 88;
ad opponendum:
F.N.I.P. - Federazione nazionale imprese di pulizia, servizi e multiservizi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Di Nitto, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Gramsci, n. 24;
Confcommercio – Imprese per l’Italia (Confederazione generale italiana delle imprese, delle attività professionali e del lavoro autonomo), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Cristina Lenoci e Carlo Malinconico, con domicilio eletto presso lo studio della prima, in Roma, via Gianturco, n. 1;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE II, n. 9441/2016, resa tra le parti, concernente una procedura di affidamento dei servizi integrati di vigilanza presso i siti in uso, a qualsiasi titolo, alle pubbliche amministrazioni, indetta dalla Consip s.p.a.;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Mondialpol Security s.p.a.;
Visti gli atti di intervento del Ministero dell’economia e finanze, di IVRI Istituti di vigilanza riuniti d’Italia s.p.a. unipersonale, della F.N.I.P. - Federazione nazionale imprese di pulizia, servizi e multiservizi e della Confcommercio – Imprese per l’Italia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2017 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Guarino, Pistin, in dichiarata delega di Martelli, Cataldi, Vinti, Di Nitto, Lenoci e Guizzi per l’Avvocatura dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha accolto il ricorso della Mondialpol Security s.p.a. ed ha annullato il bando (pubblicato il 15 ottobre 2015), il disciplinare ed il capitolato tecnico della gara a procedura aperta indetta dalla Consip s.p.a. per la stipula di convenzioni ai sensi degli artt. 26 della legge finanziaria per il 2000 (legge 23 dicembre 1999, n. 488) e 58 della legge finanziaria per il 2001 (legge 23 dicembre 2000, n. 388), di durata biennale, con facoltà di proroga per un anno, per l’affidamento dei servizi integrati di vigilanza presso i siti in uso, a qualsiasi titolo, alle pubbliche amministrazioni, attraverso successivi ordinativi di fornitura quadriennali.
2. Il giudice di primo grado ha rilevato che la dimensione e il valore dei lotti geografici – di estensione ultraregionale (ad eccezione dei due lotti relativi al Comune di Roma Capitale), con importi a base d’asta compresi tra i 37,5 e i 46 mln di euro e la previsione, quale requisito di capacità economico-finanziaria, di un fatturato specifico nel biennio precedente pari al «valore annualizzato del massimale del lotto», pari alla metà del valore di ciascuno di questi, fossero irragionevolmente lesive del favor partecipationis a procedure di affidamento di contratti pubblici, declinabile anche come diritto alla partecipazione individuale di imprese di dimensioni medio-piccole quale la ricorrente.
In particolare il tribunale ha ritenuto che la dimensione dei lotti fosse tale da impedire «l’esplicarsi di un piena apertura del mercato alla concorrenza» ed il conseguimento dei «i risparmi di spesa potenzialmente derivanti da una più ampia gamma di offerte», aggiungendo che ciò aveva trovato conferma a posteriori nel fatto che per i tredici lotti in questione «vi è stata la presentazione di un esiguo numero di offerte (rispetto alla verosimile potenzialità del settore) »
3. Per la riforma della pronuncia di primo grado ha proposto appello la Consip, articolando otto motivi di gravame, così rubricati:
I. Violazione di principi in materia di partecipazione alle gare pubbliche, degli artt. 37 e 49 D. Lvo n. 163 del 2006, artt. 48 e 49 D. Lvo n. 50 del 2016 e delle corrispondenti disposizioni delle direttive 18/04 e 24/14. Errore nei presupposti. Travisamento della domanda;
II. Errore nei presupposti. Travisamento dei dati istruttori;
III. Violazione art. 112 cod. proc. civ. Mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Travisamento della domanda;
IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 26 l. 488 del 1998, dell’art. 2, comma 1-bis del D. Lvo 163 del 2006 e dei principi in materia di gare Consip. Errore in ordine agli oneri motivazionali;
V. Violazione della direttiva 2014/24/UE. Violazione della discrezionalità della stazione appaltante. Violazione del sistema di centralizzazione delle gare pubbliche;
VI. Violazione della discrezionalità dell’amministrazione. Violazione della normativa in materia di centralizzazione delle gare pubbliche, dell’art. 9 D.L. 66 del 2014 e del DPCM 24 dicembre 15. Violazione dell’istruttoria. Illogicità;
VII. Violazione della discrezionalità dell’amministrazione. Illogicità (Valutazione parziale dell’istruttoria, limitate ai dati relativi alle offerte). Travisamento dei dati istruttori e della disciplina di gara. Errore manifesto. Errore nei presupposti. Illogicità ed incongruenza della motivazione della sentenza;
VIII. Violazione e travisamento del principio di massima partecipazione delle piccole e medie imprese. Contraddittorietà. Violazione della discrezionalità tecnica riservata alla stazione appaltante.
4. Resiste al gravame Mondial Security s.p.a., originaria ricorrente, che ne ha chiesto il rigetto.
5. Sono intervenuti nel presente giudizio d’appello ad adiuvandum della Consip e il Ministero dell’economia e finanze e l’IVRI Istituti di vigilanza riuniti d’Italia s.p.a. unipersonale, partecipante a sei lotti della procedura di affidamento in contestazione.
Si oppongono invece all’appello le altre intervenienti: F.N.I.P. - Federazione nazionale imprese di pulizia, servizi e multiservizi e Confcommercio – Imprese per l’Italia.
Tutte le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
6. All’udienza pubblica del 2 febbraio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In linea preliminare la prima questione da esaminare è l’ammissibilità degli interventi ad opponendum della Federazione nazionale delle imprese di pulizia, servizi e multiservizi e della Confcommercio, contestati dalla IVRI per il fatto che le due organizzazioni di categoria «non sono coinvolte nel settore economico della vigilanza» (memoria conclusionale IVRI).
2. L’eccezione è infondata.
3. Per quanto riguarda la Confcommercio, può osservarsi che l’art. 2 dello statuto include tra gli «ambiti di rappresentanza» della federazione di categoria anche i «servizi», così che sarebbe stato onere della parte che eccepisce il difetto di legittimazione adesivo-dipendente dedurre e provare che, tra i servizi cui si riferisce lo statuto, non sono incluse le attività di vigilanza oggetto dell’appalto pubblico in contestazione. Sul punto deve aggiungersi che l’eccezione in esame si compendia tutta nel brano sopra riportato, cosicché l’onere di allegazione e prova non può ritenersi in alcun modo assolto nel caso di specie.
4. Analoghe considerazioni devono essere svolte per la Federazione nazionale delle imprese di pulizia, servizi e multiservizi.
E’ sufficiente rilevare infatti che, mentre nel proprio atto di intervento essa ha premesso che i servizi oggetto dell’appalto indetto dalla Consip riguardano non solo la vigilanza attiva di immobili (sorveglianza fissa, ispettiva ecc.), ma anche quella passiva, e cioè i servizi di portierato e accoglienza (così prospettando la sussistenza del proprio interesse ad intervenire nel presente giudizio, quale ente rappresentativo di «circa sessanta imprese del comparto servizi e multiservizi» ed in particolare di imprese che svolgono attività di portierato e accoglienza, e supportando poi tale affermazione con la rituale produzione di un elenco di imprese associate operanti nel settore), per contro l’IVRI si è invece limitata a contestare in modo generico questo titolo di legittimazione secondario.
5. Sempre in via preliminare deve poi essere esaminata l’ammissibilità del ricorso originario di Mondialpol Security, contestata sia dall’appellante Consip che dall’interveniente IVRI sull’assunto della sua mancata partecipazione alla procedura di gara, circostanza che priverebbe in radice Mondial della stessa legittimazione ad impugnare in sede giurisdizionale il relativo bando.
6. Anche tale eccezione è infondata (il che rende irrilevante la questione se l’interveniente IVRI sia legittimata a sollevarla, come controeccepito dalla Mondialpol Security).
Infatti, col ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la Mondialpol Security ha affermato di non potere partecipare alla gara a causa dell’elevato fatturato richiesto per ciascun lotto territoriale (da 18,75 a 23 milioni di euro), conseguente a sua volta dello loro sproporzionata dimensione.
Secondo tale prospettazione, alla cui stregua vanno apprezzate la legittimazione e l’interesse ad agire in giudizio, la fattispecie in esame rientra in una delle eccezionali e tassative ipotesi in cui la costante giurisprudenza svincola dalla domanda di partecipazione il titolo ad impugnare gli atti della procedura di affidamento (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 25 febbraio 2014, n. 9; III, 3 febbraio 2017, n. 474, 5 dicembre 2016, n. 5113, 10 giugno 2016, n. 2507; IV, 11 ottobre 2016, n. 4180; V, 30 dicembre 2015, n. 5862; VI, 23 novembre 2016, n. 4923; in questo senso anche: Corte cost. 22 novembre 2016, n. 245), ed anzi onera l’operatore economico di proporre tempestivo ricorso contro il bando, perché immediatamente lesivo dei suoi interessi (per tutte: Cons. Stato, Ad. plen., 29 gennaio 2003, n. 1).
7. In memoria di replica la Consip ha nondimeno contestato che le previsioni del bando precludessero la partecipazione di Mondialpol Security alla gara, in considerazione della possibilità per l’originaria ricorrente di concorrere alla procedura di affidamento quale componente di un raggruppamento temporaneo di imprese.
Sennonché tale argomentazione non può essere condivisa, innanzitutto per le ragioni già messe in rilievo dal giudice di primo grado, e cioè per il rilievo che la partecipazione di un operatore economico ad un raggruppamento temporaneo non dipende dall’esclusiva volontà di quest’ultimo, ma anche della concorde decisione di altre imprese di costituire un’associazione temporanea; inoltre è del tutto coerente con la natura delle condizioni dell’azione, quali la legittimazione e l’interesse ad agire in giudizio, che la relativa verifica sia svolta con riferimento alla posizione individuale del singolo soggetto, titolare uti singulo del diritto d’azione in giudizio ex 24 della Costituzione.
8. Così esaurite le questioni preliminari, si può passare all’esame dei motivi d’appello.
La Consip premette al riguardo che:
- il fatturato richiesto per i lotti, in cui è suddivisa la procedura di gara in questione, pari ad un anno di convenzione, «oscilla da un massimo di 11,5 milioni di Euro ad un minimo di 9,37 milioni di Euro»;
- su questo aspetto è stata sentita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha reso parere positivo ai sensi dell’art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato);
- in ordine al medesimo profilo sono state consultate anche le associazioni di categoria e gli operatori economici del settore, tra cui la stessa Mondialpol Security, la quale ha manifestato la propria intenzione di partecipare alla gara in raggruppamento temporaneo di imprese;
- la domanda generata da questa procedura di gara «riguarda una piccola parte del complessivo mercato italiano della vigilanza privata»: il 30% del mercato “pubblico”, che a sua volta rappresenta il 22% del mercato complessivo, assorbito per il restante 72% dal settore privato;
- nella definizione dei lotti si deve tenere conto del “rischio di domanda”, ovvero del rischio che la convenzione stipulata per ciascuno di essi all’esito della gara sia saturata da pochi ordinativi da parte di amministrazioni pubbliche di maggiori dimensioni e che dunque il «lotto diventi “mono-contratto”»;
- l’analisi di mercato svolta, consistita nell’estrazione dalla banca dati dell’Autorità nazionale anticorruzione delle gare per i servizi di vigilanza indette dal settore pubblico negli anni 2011-2013), ha fatto emergere che sono stati banditi «molteplici appalti di singole amministrazioni aventi valore rilevantissimo» (l’appellante ha poi riportato i valori più alti fatti registrare: 23,5 milioni di euro l’A.s.l. 2 di Olbia, 18 milioni di euro l’A.u.s.l. di Cagliari; 14 milioni di euro ciascuno dei tre lotti della Rai; 21 milioni di euro la Gesap, società di gestione dell’aeroporto di Palermo; 6,6 milioni di euro l’Azienda ospedaliera di Catania);
- i dati in questione testimoniano che, quanto al lotto 13 della procedura di gara in contestazione, riguardante la Regione Sicilia e la provincia di Reggio Calabria, nel quale opera la Mondialpol Security e il cui valore è di € 43.000.000 (€ 10.750.000 annuo), vi sono due o tre amministrazioni che, aderendo alla convenzione che la Consip, si aggiudicherebbe la gara, precludendo così l’utilizzo della convenzione da parte di altri soggetti pubblici;
- dal punto di vista dell’offerta dei servizi di vigilanza, una quota pari al 65% è detenuta da 24 imprese, sulle 1200 operanti nel settore, classificabili in base al fatturato come “grandi”, di cui peraltro 12 classificabili come medie imprese (secondo la raccomandazione 2003/361/CE, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese), mentre il restante 25% «è presidiato da una molteplicità di medie e piccole imprese»;
- i requisiti previsti per la gara in contestazione hanno tenuto conto di tale composizione del mercato ed al fine di favorire una partecipazione la più ampia possibile sono state pertanto previste nel bando «regole fortemente incentivanti la partecipazione in forma aggregata», consistenti nell’assenza di percentuali minime di requisiti in capo alla mandataria e alle mandanti, nella possibilità di modificare questi ruoli all’interno del raggruppamento temporaneo e nella possibilità di partecipare sulla base di una richiesta di estensione geografica della licenza prefettizia ex art. 134 t.u.l.p.s. per servizi di vigilanza e custodia di proprietà mobiliari od immobiliari, richiesta ai fini della vigilanza attiva prevista per le convenzioni da aggiudicare all’esito della gara;
- l’integrazione tra vigilanza attiva e passiva prevista per le convenzioni da aggiudicare «si presta a favorire raggruppamenti verticali tra imprese specializzate nei diversi servizi integrati oggetto della gara» e il fatturato è stato ripartito tra queste due tipologie di attività (70% vigilanza attiva, 25% vigilanza passiva e 5% per installazione e manutenzione di impianti di sicurezza);
- alla gara indetta hanno partecipato in raggruppamento temporaneo di imprese «ben 124» operatori.
9. Quindi, la centrale di committenza nazionale appellante censura la pronuncia del Tribunale amministrativo, di cui nella parte “in fatto” si è sintetizzata la ratio decidendi, nei seguenti termini:
I) non esiste un diritto di partecipare a procedure di affidamento di contratti pubblici in forma individuale;
II) il mercato dei servizi di vigilanza non si connota per una contrapposizione tra grandi e piccole imprese in cui le prime avrebbero interesse ad escludere le seconde; non è poi dimostrato che, per partecipare alla procedura di affidamento in contestazione, queste ultime sarebbero state costrette a costituire un raggruppamento temporaneo formato da «un gran numero di membri»;
III) nello statuire che la dimensione dei lotti era irragionevole, perché tale da non realizzare un ambito di libera concorrenza, il Tribunale è incorso in ultrapetizione ex art. 112 cod. proc. civ., dal momento che nel proprio ricorso la Mondialpol Security aveva censurato tali dimensioni perché lesive del proprio diritto a partecipare alla gara in forma individuale;
IV) la partecipazione alla gara è stata adeguata e di ciò si ha «la prova nei fatti», con la presentazione di domande da parte di 124 imprese, delle quali 81 «sono imprese piccole e medie»: 24 di queste hanno fatturati inferiori a quello dell’originaria ricorrente (circa 4,7 milioni di euro annui); sarebbe quindi stato raggiunto l’obiettivo istituzionale della Consip di aggregare la domanda pubblica a livello centralizzato alle migliori condizioni di mercato;
V) il giudice di primo grado non ha tenuto conto che l’entità e l’oggetto del contratto e la suddivisione in lotti sono soggetti alle “libere determinazioni” e alle “autonome valutazioni” dell’amministrazione, come sancito dalla nuova direttiva europea sugli appalti pubblici (2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014; in particolare il 78° considerando)
VI) lo stesso giudice si è sostituito all’amministrazione e non ha considerato che in base alla normativa di legge sulla centralizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione (art. 9, comma 3, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché per l’adozione di un testo unico in materia di contabilità di Stato e di tesoreria”, convertito dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, nonché il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 24 dicembre 2015, emanato in attuazione di tale disposizione di legge, di individuazione delle categorie merceologiche soggette a tale centralizzazione) la dimensione dei lotti deve potere soddisfare il fabbisogno delle amministrazioni vincolate dalla legge ad aderire alle convenzioni stipulate dalla Consip;
VII) è errato l’assunto del Tribunale amministrativo secondo cui i lotti in contestazione avrebbero dimensioni tali da consentire la partecipazione in forma individuale dei soli 24 operatori del settore di grandi dimensioni presenti nel mercato, come dimostra la circostanza che il più piccolo di questi operatori, Mondialpol Milano s.p.a., ha un fatturato annuo pari a circa il doppio di quello richiesto per i lotti medesimi;
VIII) è inoltre errata la premessa posta dal giudice di primo grado a base del proprio ragionamento, secondo cui i principi di massima concorrenzialità e favor partecipationis vigenti nella materia dei contratti pubblici coincidono con il «diritto di partecipare individualmente alle gare»: tale assunto nega le ragioni fondanti la centralizzazione della domanda pubblica e trascura gli istituti già previsti a favore delle imprese di più ridotte dimensioni, quali i raggruppamenti temporanei e l’avvalimento;
IX) il medesimo assunto condurrebbe a «conseguente aberranti», perché lascerebbe «nell’incertezza più assoluta le stazioni appaltanti» nell’individuare la soglia dimensionale ottimale del lotto;
X) a base di quest’ultima vi è stata nel caso di specie un’approfondita istruttoria, consistita nella consultazione preventiva degli operatori di mercato e nella disamina della banca dati nazionale dell’ANAC, attraverso l’estrazione di 1200 appalti pubblici svolti nel triennio precedente.
10. Così riassunte le censure formulate da Consip, deve innanzitutto essere respinta quella di ultrapetizione (motivo d’appello III).
L’appellante confonde infatti la prospettazione a base del ricorso con il contenuto delle censure di legittimità in esse formulate.
11. Come rilevato in precedenza, Mondialpol Security ha affermato (in particolare a pagg. 4 e 5 del ricorso) di non potere partecipare alla gara a causa dell’elevato fatturato richiesto per ciascun lotto territoriale: da 18,75 a 23 milioni di euro. In questo modo, la ricorrente ha così assolto al suo onere di indicare le ragioni della propria legittimazione ad agire – anche in assenza di domanda di partecipazione alla gara - e del connesso interesse – immediato, ovvero discendente dalla clausola lesiva - ad impugnare il bando di gara.
Quindi, con l’unico motivo di ricorso successivamente articolato, la società ha dedotto che per effetto della dimensione dei lotti territoriali sarebbero violati i principi di concorrenza, buon andamento dell’amministrazione, ragionevolezza e proporzionalità: a questo specifico riguardo, nel ricorso in esame la società ha specificato che la partecipazione ad una gara di rilevante interesse strategico per il suo valore complessivo (540 milioni di euro) sarebbe riservata «solo a pochissimi grandi operatori economici del settore», individuabili in quelli già detentori di posizioni consolidate di mercato (incumbents), e per contro preclusa alle «imprese di media e piccola dimensione» (pag. 9 del ricorso).
Con connessa censura di difetto di istruttoria l’originaria ricorrente ha lamentato un’istruttoria carente nella perimetrazione dei lotti funzionali, derivante dalla mancata considerazione della «struttura del mercato» di riferimento (pag. 10 del ricorso), ed ha sostenuto che la segmentazione fatta dalla Consip favorirebbe l’instaurazione di un mercato oligopolistico e di ridotta competitività, con detrimento dell’interesse della pubblica amministrazione ad ottenere servizi di sicurezza a costi ridotti, grazie all’aggregazione della domanda pubblica a livello centralizzato (pag. 11 del ricorso).
12. Così riassunto il contenuto dell’atto introduttivo del presente giudizio, il Tribunale amministrativo, ad avviso della Sezione, ha innanzitutto correttamente focalizzato il fulcro delle questioni controverse.
Come infatti correttamente specificato nella motivazione della sentenza, esse consistono «non tanto nel valutare la congruità del fatturato specifico richiesto» per ciascun lotto, quanto - in apice - nello stabilire «se la suddivisione dell’appalto, riguardante l’intero territorio nazionale, in 13 lotti abbia consentito di definire gli ambiti territoriali ottimali, vale a dire gli ambiti in cui la concorrenza, la cui tutela reca in sé la garanzia di un corretto funzionamento del mercato, possa esplicarsi più efficacemente con conseguente beneficio, oltre che per il mercato, in cui le imprese di settore possono confrontarsi pienamente e liberamente, per la stessa stazione appaltante».
Il requisito di fatturato costituisce infatti una conseguenza della dimensione del lotto territoriale.
13. Il giudice di primo grado ha poi ritenuto provata la restrizione della concorrenza lamentata dalla Mondialpol Security sulla base del dato di fatto consistito nella limitata partecipazione alla gara registratasi: «soltanto 24 imprese (18 secondo la puntuale ricostruzione operata dalla ricorrente), con esclusione delle altre numerosissime imprese, di piccole e medie dimensioni, che compongono il mercato» (così nella sentenza appellata), aggiungendo che la suddivisione in «lotti di dimensioni tali da richiedere un fatturato specifico per la partecipazione in possesso solo degli operatori più rilevanti del mercato» è lesivo del principio di massima concorrenzialità («favor partecipationis»), per via dell’irragionevole «limitazione della facoltà di presentazione individuale delle offerte».
14. Al medesimo riguardo, nel confutare le argomentazioni difensive dell’odierna appellante, il giudice di primo grado ha anche precisato che la possibilità di costituire un raggruppamento temporaneo o di fare ricorso all’avvalimento «non esclude che una preclusione alla possibile partecipazione individuale dell’impresa si concreti in un vulnus al principio del favor partecipationis e, quindi, in una lesione sia alla sfera giuridica dell’impresa che non può partecipare individualmente sia alle finalità pubblicistiche a base della normativa in materia».
15. Dall’esame della motivazione della sentenza della cui impugnazione si tratta emerge dunque la piena corrispondenza tra le censure svolte nel ricorso introduttivo del presente giudizio e le ragioni per le quali esso è stato accolto in primo grado: il tribunale ha infatti ritenuto fondate le censure della Mondialpol Security, secondo cui la dimensione dei lotti territoriali fatta da Consip ha avuto l’effetto di restringere in modo eccessivo la partecipazione alla gare degli operatori del settore.
16. I citati passaggi motivazionali della sentenza in esame consentono peraltro di ritenere infondati anche i motivi d’appello I, XIII e IX, esaminabili congiuntamente, perché incentrati sul comune presupposto secondo cui il tribunale avrebbe affermato che gli operatori economici sono titolari di un diritto a partecipare in forma individuale a procedure di affidamento di contratti pubblici, azionabile in sede giurisdizionale amministrativa, e di cui le stazioni appaltanti devono necessariamente tenere conto nella fissazione dei requisiti di ammissione alla gara.
17. L’appellante centrale di committenza nazionale travisa in realtà le ragioni che il giudice di primo grado ha posto a fondamento dell’accoglimento del ricorso della Mondialpol Security.
Il giudicante non ha infatti affermato quanto la Consip assume nei motivi in esame, ma ha espresso il convincimento secondo cui anche gli istituti finalizzati alla massima partecipazione alle gare per l’affidamento di contratti pubblici, quali il raggruppamento temporaneo di imprese o l’avvalimento possono rivelarsi insufficienti, e determinare quindi l’illegittimità della normativa di gara, quando sia dimostrata – come ritenuto dal medesimo giudice nel caso di specie – l’eccessiva restrizione della platea di concorrenti, a tutto svantaggio delle «numerosissime imprese, di piccole e medie dimensioni, che compongono il mercato».
La pronuncia di primo grado ha dunque posto in evidenza che un’irragionevole formazione della domanda pubblica, sotto il profilo dimensionale, può vanificare i principi di massima concorrenzialità che presiedono al diritto degli appalti pubblici.
In altri termini, nella descritta prospettiva, il giudice di prime cure si è mosso nei limiti del sindacato di legittimità rispetto a scelte della pubblica amministrazione espressive della sua posizione di autorità dotata di poteri di supremazia, a fronte dei quali il privato non vanta alcun diritto pieno ed incondizionato, ma un interesse legittimo alla sua corretta applicazione nel caso concreto, tenuto conto dei vincoli che la legge pone nell’esplicazione di tali poteri.
18. La notazione da ultimo svolta consente di introdurre l’esame del V motivo di appello.
Con esso la centrale di committenza, richiamando il 78° considerando della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici (non ancora recepita al momento della pubblicazione del bando di gara), sostiene che il favor partecipationis per la suddivisione dei contratti dell’amministrazione in lotti «trova il suo limite» nella facoltà di quest’ultima «di scegliere liberamente ed insindacabilmente, sulla base di qualsiasi motivo ritenga rilevante, come suddividere l’appalto», poiché si tratta «di scelte afferenti alla discrezionalità pura dell’azione amministrativa», e cioè di «scelte di merito».
19. E’ di immediata evidenza che una tesi simile non può essere fondatamente sostenuta.
Come qualsiasi scelta della pubblica amministrazione anche la suddivisione in lotti di un contratto pubblico si presta ad essere sindacata in sede giurisdizionale amministrativa: e ciò ancorché l’incontestabile ampiezza del margine di valutazione attribuito all’amministrazione in questo ambito conduca per converso a confinare questo sindacato nei noti limiti rappresentati dai canoni generali dell’agire amministrativo, ovvero della ragionevolezza e della proporzionalità (cfr. sul punto, con riguardo alla suddivisione in lotti: Cons. Stato, III, 23 gennaio 2017, n. 272), oltre che dell’adeguatezza dell’istruttoria.
Del resto, come evidenziato dalle intervenienti ad opponendum rispetto all’appello, a questa affermazione di principio contenuta nel 78° considerando fa da contraltare quella di cui all’ultimo periodo del considerando 59 della stessa direttiva 2014/24/UE, a tenore del qual «l’aggregazione e la centralizzazione delle committenze dovrebbero essere attentamente monitorate al fine di evitare un’eccessiva concentrazione del potere d’acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le PMI».
Tutto ciò precisato, quelli ora accennati sono appunto i criteri alla stregua dei quali il tribunale ha ritenuto illegittima la suddivisione in lotti fatta da Consip per la procedura di gara in contestazione, senza quindi alcuno sconfinamento in apprezzamenti di merito riservati alla centrale di committenza.
20. Si può allora passare ad esaminare tutti gli altri motivi d’appello, coi quali Consip critica il ragionamento che ha condotto il giudice di primo grado ad accogliere il ricorso di Mondialpol Security e ad affermare che i lotti geografici predisposti dalla prima violerebbero i più volte ricordati parametri di legittimità di ragionevolezza, proporzionalità e adeguata istruttoria.
21. I motivi sono infondati.
Come ha correttamente fatto il giudice di primo grado, al fine di verificare nel caso di specie il rispetto di tali canoni di azione non si può prescindere dall’inoppugnabile dato di fatto consistente nella ridotta partecipazione alla procedura di gara in contestazione.
Al riguardo, sebbene Consip adduca a sostegno dei propri assunti la circostanza che questa partecipazione ha riguardato ben 124 imprese, delle quali 81 di piccole e medie dimensioni, anche inferiori per fatturato a quello della Mondialpol Security, nondimeno, la stessa appellante non contesta quanto l’originaria ricorrente e le intervenienti adopponendum hanno controdedotto sul punto, e cioè che gli operatori di minori dimensioni che hanno partecipato alla gara «non sono altro che l’espressione territoriale proprio di quei 24 top players» indicati dalla Consip medesima come imprese di maggiori dimensioni nel mercato della vigilanza privata (così nell’atto di intervento della Confcommercio).
22. A questo riguardo va innanzitutto sottolineato che già nel giudizio di primo grado la Mondialpol Security aveva dedotto che nel lotto n. 13, relativo all’area geografica in cui essa opera, sono pervenute solo due offerte, di cui una dell’incumbent gruppo Ksm (oltre 100 milioni di fatturato nel biennio antecedente al bando di gara) e un’altra da parte di un raggruppamento di imprese medio-piccole siciliane (raggruppamento temporaneo con capogruppo la Ancr, avente un fatturato di oltre 6 milioni di euro annui).
La stessa ricorrente aveva poi dedotto che la struttura territoriale della gara in contestazione aveva favorito forme di aggregazione verticale da parte dei grandi gruppi del settore, come ricavabile dal fatto che raggruppamenti temporanei di imprese riconducibili al medesimo gruppo Ksm avevano partecipato anche ad altri lotti, ed in particolare ai nn. 2, 3, 4, 10 e 12.
La Mondialpol Security aveva anche dato una spiegazione di questo fenomeno, individuata nella combinazione della possibilità di partecipare alla gara per più lotti sulla base della richiesta di estensione territoriale della licenza prefettizia ex art. 134 t.u.l.p.s. per lo svolgimento dell’attività di vigilanza con la necessità in questo caso di cumulare i requisiti richiesti per tali lotti.
Sulla base di questi fattori la ricorrente aveva desunto l’effetto di «disincentivo» a costituire raggruppamenti temporanei, con conseguente rafforzamento delle posizioni di mercato dei grandi operatori (cfr. la memoria conclusionale di Mondialpol Security nel giudizio di primo grado).
23. La ricorrente aveva anche confutato in modo specifico le conclusioni cui Consip era giunta in forza delle analisi di mercato svolte prima della gara, sottolineando gli errori commessi da questa nell’individuare i 24 soggetti di maggiori dimensioni.
Sul punto, la Mondialpol Security aveva infatti evidenziato che: del gruppo Ksm fanno parte altri due di questi, e cioè I.V.R.I. e Sicutransport (gruppo Biks s.p.a., come specificato in appello da Confcommercio); Btv e Rangers sono riconducibili al gruppo Battistolli s.p.a.; analoga è la situazione di Vedetta 2 e Mondialpol Milano; non può invece essere considerata Vigilanza Sardegna, perché nel frattempo fallita.
Secondo questa prospettazione i grandi operatori si riducono pertanto a 18 – dato preso poi a riferimento dal tribunale amministrativo per la propria decisione - dei quali 6 operanti nel territorio di Roma (Italpol, Security Service, Sipro, Istituto vigilanza Urbe, Città di Roma, Securitas Metronotte).
Quindi, nel sintetizzare le proprie censure Mondialpol Security aveva rilevato che, a fronte di questa composizione del mercato della vigilanza, per i 13 lotti in cui la gara è stata suddivisa hanno poi partecipato nel complesso soggetti riconducibili a 15 operatori economici (così in memoria di replica).
24. A fronte di ciò, nel proprio appello Consip:
- si limita ad escludere l’ex adverso asserita contrapposizione tra gli operatori maggiori e le imprese di dimensioni medio-piccole sulla base della composizione di mercato, senza tuttavia prendere posizione sull’effetto di disincentivo derivante dalla contestuale previsione del bando di gara di partecipare a più lotti di gara sulla base della sola richiesta di estensione territoriale della licenza ex art. 134 t.u.l.p.s. con correlata richiesta di cumulo dei requisiti di qualificazione, puntualmente esposta dalla Mondialpol Security in primo grado (motivo II d’appello);
- adduce il dato numerico delle 124 imprese partecipanti alla gara e della composizione qualitativa di questo insieme, nel quale figurano 81 imprese di medie e piccole dimensioni, ma non considera, né tanto meno contesta, la forte concentrazione di mercato in capo a grandi gruppi descritta dall’originaria ricorrente già davanti al tribunale amministrativo, ulteriormente ribadita nel presente giudizio d’appello dalle intervenienti ad opponendum Confcommerio e F.n.i.p., ed il risultato finale per cui le offerte pervenute per i 13 lotti in cui si suddivide la gara sono riconducibili a 15 soli operatori economici (motivi d’appello IV e VII);
- si richiama alla normativa in materia di centralizzazione delle gare presso la Consip (i citati art. 9, comma 3, d.l. n. 66 del 2014 e d.p.c.m. 24 dicembre 2015, di individuazione delle categorie merceologiche ad essa soggette, tra cui la vigilanza armata: art. 1, n. 15), paventando, in modo peraltro generico, che la decisione impugnata possa comportare il rischio che il fabbisogno della pubblica amministrazione non possa essere soddisfatto, così supponendo che il giudice di primo grado abbia imposto una scelta precisa, e non si sia invece limitato – come avvenuto nel caso di specie – a ritenere sproporzionata e irragionevolmente restrittiva della concorrenza, sulla base dei dati sopra esposti, la dimensione dei lotti di gara definita dalla stessa centrale di committenza appellante (motivo VI d’appello);
- afferma di avere fatto precedere la pubblicazione del bando da un’istruttoria approfondita, condotta in base all’estrapolazione dei dati concernenti i servizi di vigilanza di immobili della pubblica amministrazione dalla banca nazionale dei contratti pubblici presso l’ANAC e di avere previsto nel bando regole atte a favorire l’aggregazione degli operatori in raggruppamenti temporanei di imprese, non dimostrando tuttavia che questa istruttoria sia stata effettivamente svolta, tant’è vero che i dati prodotti in allegato all’appello non hanno alcuna data certa e che - come evidenziato dall’originaria ricorrente nella memoria per la camera di consiglio del 20 dicembre 2016 – non sono stati prodotti nemmeno nel giudizio di primo grado, né confutando in modo puntuale l’effetto di disincentivo a tale aggregazione prospettato in modo puntuale e plausibile dalla Mondialpol Security, come sopra rilevato (motivo X d’appello).
25. Gli assunti di Consip sulla centralizzazione della domanda pubblica e sui rischi di saturazione delle convenzioni da parte di poche amministrazioni pubbliche di maggiori dimensioni meritano peraltro ulteriori precisazioni.
Come accennato in precedenza, l’appellante ha riportato alcuni dati relativi a contratti di maggiori dimensioni, tali per cui la Mondialpol Security non avrebbe potuto concorrere in base al suo fatturato, ed in particolare: 23,5 milioni di euro l’A.s.l. 2 di Olbia, 18 milioni di euro l’A.u.s.l. di Cagliari; 14 milioni di euro ciascuno dei tre lotti della Rai; 21 milioni di euro la Gesap, società di gestione dell’aeroporto di Palermo; 6,6 milioni di euro l’Azienda ospedaliera di Catania.
26. Sennonché, l’originaria ricorrente ha da un lato evidenziato che il richiamo non è pertinente, in particolare per quanto concerne il servizio affidato dalla Gesap, poiché le funzioni di controllo di sicurezza dei passeggeri richiedono l’impiego di specifiche professionalità e di strumenti di controllo, tali da non potere costituire un parametro di riferimento per le convenzioni Consip oggetto della gara qui in contestazione (così nella memoria di Mondialpol Security per la camera di consiglio del 20 dicembre 2016).
Dall’altro lato, è agevole constatare – come fa la medesima società odierna appellata - che questo argomento si risolve in danno della stessa Consip, perché conferma ulteriormente che nella dimensione dei lotti di gara non è stata svolta un’istruttoria approfondita, volta a conciliare l’esigenza, posta a base della normativa sulla centralizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, di evitare convenzioni “mono-contratto”, con i contrapposti imperativi di massima concorrenzialità ed apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori di minori dimensioni, debitamente posti in rilievo dal tribunale amministrativo. Infatti, attraverso questa deduzione l’appellante tende nella sostanza a colmare in sede giurisdizionale le lacune istruttorie e di analisi di mercato che hanno caratterizzato questa procedura di gara e gli incontestabili esiti di forte restrizione della partecipazione in essa registratisi.
27. Gli stessi esiti - ai quali si richiama anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato nel parere ex art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, invocato dall’appellante (nota di prot. n. 5124 dell’11 settembre 2015) - conducono quindi a ritenere non superato il test di proporzionalità e ragionevolezza cui la suddivisione in lotti e la conseguente definizione dei requisiti di partecipazione sono soggetti nella presente sede giurisdizionale di legittimità.
E’ infatti evidente che una così limitata partecipazione di operatori economici non risponde agli obiettivi della stessa centralizzazione della domanda pubblica attraverso convenzioni nazionali cui le amministrazioni sono tenute ad aderire, e cioè di risparmio di costi per queste ultime (come da ultimo ribadito dal più volte citato art. 9 d.l. n. 66 del 2014).
La conferma di questo dato (empirico prima che giuridico) è stata data da Mondialpol Security già nel giudizio di primo grado, attraverso il confronto tra alcuni dati relativi a precedenti procedure di gara “mono-amministrazione” relativi al costo unitario delle guardie giurate impiegate nel servizio di vigilanza. I dati in questione dimostrano in particolare che i prezzi offerti dall’odierna appellata sono sempre stati inferiori a quelli del proprio principale competitore in Sicilia, il gruppo Ksm. Sulla base della documentazione versata agli atti del giudizio svoltosi davanti al tribunale amministrativo la stessa originaria ricorrente ha anche dimostrato che quest’ultimo grande operatore ha poi riscontrato negativamente la sua proposta di partecipare alla gara in contestazione nel presente giudizio in raggruppamento temporaneo, così corroborando l’assunto che per come congegnata la gara si è prestata ad una concentrazione oligopolistica dell’offerta di servizi di vigilanza alla pubblica amministrazione.
28. Tutte queste circostanze, anch’esse non contestate dalla Consip, confermano che le dimensioni dei lotti, i requisiti di fatturato richiesti, la possibilità di partecipare a più di lotti e il cumulo di requisiti imposto per questa eventualità sono sproporzionate rispetto alle esigenze di massima concorrenzialità e – come evidenziato dal Tribunale amministrativo – irragionevolmente lesive dell’interesse della stessa amministrazione a favorire la più ampia partecipazione di operatori privati al fine di conseguire i maggiori risparmi economici che solo un confronto competitivo ampio può assicurare.
Del pari, le medesime circostanze denotano una carente istruttoria da parte della centrale di committenza nell’individuazione di dimensioni territoriali dei lotti ottimali e cioè in grado di bilanciare gli interessi ora esposti con quello di non segmentare eccessivamente le convenzioni da aggiudicare all’esito della gara ed evitare quindi i rischi di saturare con pochi ordinativi il fabbisogno delle pubbliche amministrazioni obbligate per legge ad aderirvi.
29. In conclusione, l’appello deve essere respinto, ma la complessità delle questioni controverse – e la loro sostanziale novità - giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Paolo Troiano, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore
Stefano Fantini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero Carlo Saltelli
"FREE" – FORMAZIONE TEORICO/PRATICA – PROGRAMMI E GIORNATE – MESTRE, MILANO, PESCARA, NAPOLI
Lo schema di determinazione dell'«affidamento diretto», servizi e forniture, i criteri di aggiudicazione e l'anomalia, i lavori dopo il d.m.. Mestre, Milano, Pescara, Napoli. Semplificato il piano dei costi per la giornata sui lavori.