Vedi principi consolidati.
«DIRITTO
L’ATI ricorrente censura il provvedimento di aggiudicazione definitiva al raggruppamento controinteressato della gara per l’affidamento del servizio triennale di pulizia presso i presidi e le altre sedi dell’Azienda Ospedaliera “Bolognini” di Seriate.
0. In via preliminare Coopservice eccepisce l’inammissibilità del gravame, in quanto l’accoglimento delle censure – incentrate essenzialmente sull’addebito di anomalia – provocherebbe la riedizione della verifica (di spettanza della stazione appaltante) e non l’automatica espulsione della vincitrice dal confronto comparativo.
L’eccezione è infondata, in quanto l’accoglimento del gravame (peraltro proposto, in via subordinata, anche contro le modalità di svolgimento della selezione) per le doglianze principali comporterebbe la riattivazione della procedura competitiva con l’obbligo di osservare le statuizioni di questo Tribunale. Si tratterebbe, in altri termini, della rivalutazione “guidata” dell’offerta sospettata di anomalia, con indubbie chance per la ricorrente di ottenere il bene della vita cui aspira (ossia l’estromissione dell’ATI Coopservice Euro & Promos).
1. Con il primo motivo la ricorrente lamenta la mancata esclusione della vincitrice per anomalia della sua offerta, dal momento che:
• l’offerta non copre i costi minimi normativamente stabiliti, in quanto dal raffronto con le tabelle ministeriali traspare un grave scostamento sia rispetto a quelle del 2014 che con riguardo a quelle del 2013 (con importi dei vari livelli retributivi inferiori a quelli del CCNL di riferimento per una percentuale variabile dal 10 al 15%); la Commissione ha valutato l’offerta in modo superficiale, e non ha effettuato approfondimenti adeguati;
• il raggruppamento controinteressato si è avvalso delle tabelle sul costo del lavoro “aprile 2013” approvate con D.M. 10/6/2013, quando all’atto della consegna dell’offerta erano già in vigore le tabelle approvate con D.M. 13/2/2014, atto ricognitivo del costo medio orario del lavoro a decorrere dal mese di luglio 2013;
• in ogni caso neppure la tabella “aprile 2013” è rispettata, con un sensibile divario di costi per gli operai di primo livello (13,68 € anziché 15,16 € indicati in tabella), di secondo livello (14,44 € anziché 15,93 €) di terzo livello (15,13 € anziché 16,69 €) e così pure di quarto (15,92 € in luogo di 17,56 €): la differenza complessiva sugli oneri per il personale è pari a 187.157,87 €, che il margine di utile (di soli 6.000 €) non riesce a colmare;
• un operaio di Coopservice lavora 1.686 ore annue teoriche contro le 1.596 previste dalla tabella ministeriale; non si comprende come possano lavorare più ore gli operai ex dipendenti di Markas che devono essere riassorbiti (sono state esibite 38 ore medie di malattia contro le 136 della tabella); il tasso assenze riguardante Markas per il 2014 è di 120 ore/anno; non sono rispettate le ore minime contrattuali per il diritto allo studio (4 ore previste invece di 9) e assemblee e permessi sindacali (8 anziché 10);
• Coopervice non può impiegare personale di 1° livello, posto che deve assorbire unità di almeno 2° livello;
• l’asserzione per la quale vi sarebbero beni a costo zero perché avanzati da altre commesse è inaccettabile e indimostrata;
• l’utile di impresa è largamente insufficiente (0,3% ossia sostanzialmente 0).
La censura non è meritevole di positivo apprezzamento.
1.1 La giurisprudenza prevalente ha ripetutamente osservato che il giudizio di verifica della congruità di un’offerta anomala ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme (Consiglio di Stato, sez. V – 8/9/2010 n. 6495): l’attendibilità dell’offerta va, cioè, valutata nel suo complesso, e non con riferimento alle singole voci di prezzo ritenute incongrue, avulse dall'incidenza che potrebbero avere sull'offerta economica nel suo insieme, ferma restando la possibile rilevanza del giudizio di inattendibilità che dovesse investire voci che, per la loro importanza ed incidenza complessiva, renderebbero l'intera operazione economica implausibile e, per l'effetto, insuscettibile di accettazione da parte dell'amministrazione, in quanto insidiata da indici strutturali di carente affidabilità (Consiglio di Stato, sez. V – 17/1/2014 n. 162). In buona sostanza occorre rilevare che la verifica di anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando, invece, ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile o inattendibile, e dunque se dia o meno serio affidamento circa la corretta esecuzione dell’appalto (Consiglio di Stato, sez. VI – 21/5/2009 n. 3146; sentenza Sezione 8/2/2012 n. 195).
1.2 In secondo luogo l’indagine costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione di per sé insindacabile in sede di legittimità, salva l’ipotesi in cui le valutazioni affette da macroscopica irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità o travisamento dei fatti (Consiglio di Stato, sez. V – 2/10/2014 n. 4932; sez. IV – 20/5/2008 n. 2348).
1.3 Il Collegio deve dunque focalizzare l’attenzione sui dubbi sollevati da parte ricorrente, per trarre poi le conclusioni nel caso di sensibile incidenza sulla bontà complessiva della proposta più favorevole.
1.4 E’ anzitutto infondata la contestazione sulla scostamento dalle tabelle “luglio 2013”, dato che correttamente l’amministrazione ha fatto riferimento a quelle di “aprile 2013” per tempo vigenti; è pur vero che l’art. 10 del capitolato speciale d’appalto stabiliva testualmente che “Saranno considerate inammissibili e quindi escluse, le offerte nelle quali il costo del lavoro previsto sia inferiore al costo stabilito dalla tabella Ministeriale di riferimento per la provincia di Bergamo …, in vigore all’atto della consegna dell’offerta”. Ebbene, il termine ultimo di presentazione delle offerte era effettivamente fissato per il 14/2/2014 e le nuove tabelle sono state approvate con D.M. datato 13/2/2014, ma la loro pubblicazione è stata effettuata, per comunicato, nella Gazzetta ufficiale dell’1/3/2014 n. 50: la loro efficacia non può pertanto retroagire a un periodo anteriore. L’opzione interpretativa delineata dal Collegio è peraltro coerente con il principio generale per cui il bando di gara cristallizza le regole applicabili alla procedura competitiva (T.A.R. Toscana, sez. I – 15/3/2012 n. 541, che risulta appellata; T.A.R. Valle d’Aosta – 17/2/2012 n. 15 confermata da Consiglio di Stato, sez. V – 17/1/2014 n. 174), con conseguente indifferenza e insensibilità alle modifiche normative sopravvenute. Il principio è stato recentemente applicato da Consiglio di Stato, sez. III – 27/3/2014 n. 1487.
1.5 Va peraltro osservato che, nelle gare pubbliche, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono un limite inderogabile, ma semplicemente un parametro di valutazione della congruità dell'offerta sotto tale profilo, con la conseguenza che l'eventuale scostamento da tali parametri delle relative voci di costo non legittima ex se un giudizio di anomalia (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V – 24/7/2014 n. 3937, che richiama Consiglio di Stato, sez. IV – 22/3/ 2013 n. 1633). In materia di incongruenze concernenti il costo del lavoro, infatti, devono considerarsi anormalmente basse le offerte che si discostino in modo evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle tabelle predisposte dal Ministero del Lavoro base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva: detti “costi medi” non costituiscono parametri inderogabili, ma indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta, con la conseguenza che è ammissibile l'offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva (Consiglio di Stato, sez. III – 9/7/2014 n. 3492).
1.6 Nel caso di specie l’ATI aggiudicataria ha messo in luce – in sede di verifica della proposta formulata – il fatto notorio del trattamento previdenziale, assicurativo e fiscale di favore delle Cooperative (INPS, INAIL e IRAP), che beneficiano di sgravi suscettibili di ridurre il costo orario. Sul punto merita sottolineare come gli scostamenti dalle tabelle ministeriali investano proprio le predette voci (INPS, INAIL, TFR, Rivalutazione TFR, Fondo di Previdenza complementare e bilateralità), mentre nella nota rassegnata dalle imprese vincitrici il 9/7/2014 è stato dato conto del venir meno della voce “rivalutazione TFR” in virtù delle modifiche apportate dalla Legge finanziaria 2007. La ricorrente non ha opposto obiezioni convincenti (ad es. con indicazioni di valori diversi) alle percentuali e alle cifre inferiori dichiarate dall’ATI Coopservice e Euro & Promos, che si possono supporre in linea con le previsioni vigenti.
Inoltre:
I) sull’impiego di operatori di 1° livello, l’ATI controinteressata ha sottolineato che il personale di 1° livello rappresenta soltanto il 10% delle dotazione complessiva (15 persone su 143), e che è ragionevole supporre un minimo di turn-over nel servizio;
II) sulle ore annue di assenza, il diritto allo studio e le assemblee sindacali, l’ATI resistente ha dato conto delle rispettive strutture aziendali: solo Coopservice vanta 11.400 dipendenti e un fatturato di circa 390.000.000 € (200.000 € nel settore della sanificazione di ospedali, strutture sanitarie e simili); dunque è verosimile anche il raggiungimento di obiettivi di efficienza e organizzazione del lavoro e minimizzazione delle assenze;
III) la disponibilità di abbondanti scorte di magazzino in esubero è attestata nella nota della vincitrice del 24/6/2014 (pag. 2), ove di dà conto della cessazione di rilevanti commesse presso Aziende di Palermo, Roma, Bolzano, Feltre e Belluno, per oltre 15.000.000 €; peraltro il raggruppamento controinteressato ha puntualizzato come si tratti di voci che impattano sul valore complessivo della commessa soltanto per lo 0,83%;
IV) l’utile (ancorché esiguo) indicato nell’offerta si inserisce in un quadro fattuale che rende credibile la serietà dell’offerta delle imprese dichiarate vincitrici, poiché nelle risposte alle richieste di chiarimenti della stazione appaltante si dà atto dell’esistenza di una struttura organizzata, collaudata e ramificata sul territorio, con conseguenti economie di scala ed esperienza nel settore; non si può in questo senso fissare una quota rigida al di sotto della quale la proposta dell’appaltatore deve considerarsi per definizione incongrua, risultando invece centrale la circostanza che l’offerta risulti seria; peraltro è stato sottolineato che quando l'offerente abbia natura giuridica di società senza scopo di lucro può essere giustificato un margine ancora più modesto (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. II-quater – 19/6/2014 n. 6531).
In definitiva è opinione del Collegio che l’amministrazione abbia effettuato una ragionevole analisi degli elementi qualificanti l'offerta, accompagnata da un’adeguata esternazione delle ragioni alla base del giudizio.
2. Proseguendo la disamina delle censure in ordine logico, con i motivi aggiunti la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 7 lett. i) del disciplinare e degli artt. 34 e 35 del Codice dei contratti, in quanto la mandante Euro & Promos – per soddisfare il requisito di partecipazione – ha allegato un contratto intercorrente tra il Consorzio di cooperative CNS (di cui faceva parte come Consorziata esecutrice) e l’A.O. Universitaria Santa Maria di Udine (doc. 11): in qualità di Consorziata non avrebbe maturato il requisito soggettivo, viceversa spendibile dal solo Consorzio di cooperative secondo quanto affermato in proposito dall’Adunanza plenaria n. 13/2014, per cui l’attività compiuta dalle consorziate è imputata organicamente al Consorzio, diversamente da RTI e Consorzi stabili.
La doglianza non è passibile di positivo scrutinio.
2.1 E’ incontestata anzitutto l’esibizione di un contratto di pulizia con almeno 800 posti letto da parte di Euro & Promos, e siccome i 2 contratti analoghi con Aziende aventi la suddetta dimensione minima dovevano essere riferiti al raggruppamento nel suo complesso (cfr. pagina 14 del disciplinare di gara), il requisito prescritto dalla lex specialis (pag. 11 lett. i) appare in ogni caso soddisfatto, dato che è proporzionato alla quota di partecipazione in ATI (che nella specie è pari al 40%). Peraltro non sembra pertinente neppure il richiamo alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 13/2014, la quale si riferisce alla fattispecie peculiare (che esula dai fatti di causa) della cd. designazione a cascata, con la Consorziata che (in quel caso) aveva designato una terza Società chiamata ad eseguire i lavori. Nella specie tale soluzione di continuità non si è verificata, e non affiorano ragioni convincenti per escludere la maturazione dell’esperienza da parte della Consorziata che ha eseguito in concreto il rapporto. Il suo ruolo non è certamente diverso da quello assunto presso RTI e Consorzi, e non vi sono motivi per non valorizzarlo.
3. A questo punto affiora la sopravvenuta carenza di interesse all’esame della censura contro la seconda classificata.
4. Con il motivo proposto in subordine, parte ricorrente si duole della violazione del principio di buona amministrazione e dell’art. 84 del D. Lgs. 163/2006, in quanto la Commissione ha indebitamente redatto un unico verbale conclusivo, che non permette di comprovare la presenza dei suoi membri né le attività delle sedute precedenti, e sul piano sostanziale di ricostruire quanto avvenuto nelle singole adunanze (compresi i giudizi espressi, anche dai singoli Commissari); inoltre anche la decisione di non valutare l’offerta completa ma soltanto i suoi singoli elementi è illegittima.
La censura è priva di pregio.
4.1 Sulla mancata tempestività delle operazioni di verbalizzazione, recentemente la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. III – 1/9/2014 n. 4449) ha sostenuto che <<è sufficiente rilevare che né l’art. 43 della direttiva n.2004/18CE disciplinante il contenuto dei verbali delle operazioni di gara, né l’art. 78 del codice dei contratti, prevedono la necessità e obbligatorietà della verbalizzazione analitica di ogni singola seduta; conseguentemente, in mancanza di una specifica normativa di settore e di una specifica disciplina di gara, va esclusa la necessità di redigere contestuali e distinti verbali per ciascuna seduta della commissione di gara potendosi legittimamente accorpare in un unico atto la verbalizzazione della varie sedute della commissione ed anche la sua redazione non contestuale al compimento delle operazioni di gara>>. In ogni caso la stazione appaltante ha rilevato come il verbale formato il 9/6/2014 abbia fatto riferimento a 6 riunioni tenute dal 29/5/2014, per un’estensione temporale di 11 giorni, ragionevolmente non eccessiva.
4.2 Per il resto parte ricorrente non ha individuato specifiche omissioni, dati oscuri o altri elementi idonei a originare la dedotta “incomprensione” dello svolgimento delle operazioni, mentre del tutto indeterminata è la censura sulla mancata valutazione dell’offerta completa. In ogni caso la contestazione è assorbita dalle puntuali rimostranze rivolte contro la verifica di anomalia, già esaminate dal Collegio.
In conclusione il ricorso è infondato e deve essere respinto» (T.A.R. Lombardia, Brescia, II, 27 novembre 2014, n. 1300).